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民族地区职业教育精准扶贫:政策实践与理论反思

2018-04-16 作者:刘杨 李祥 来源:《当代职业教育》 栏目: 课题研究
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  作者简介:刘杨(1984-),聊城市教育科学研究所,讲师,研究方向:职业与成人教育,山东 聊城 252000;李祥(1981-),贵州师范大学教育科学学院,教育政策与法律研究中心副主任,副教授,博士,研究方向:教育政策与法律,贵州 贵阳 550001

  内容提要:民族地区职业教育精准扶贫政策实践体现在中央和地方两个层面,充分呈现出目标精准确定、对象精准资助、服务精准改善三个方面的特点。重视职业教育精准扶贫具有自身的价值特殊性,并在适应和促进民族地区社会经济发展方面能发挥自身的独特作用,是从根本上消灭民族地区贫困问题,阻隔贫困代际传递的有效教育路径。政策实践需要契合职业教育发展的特点和民族地区教育发展的现实诉求,进一步发挥职业教育在民族地区精准扶贫中的重要作用。

  关 键 词:民族地区 职业教育 精准扶贫 政策实践 理论反思

  基金项目:国家社科基金教育学青年课题《政府治理转型背景下民族地区教育发展机制优化研究》(编号:CMA150132)。

  中图分类号:G710文献标识码:A 文章编号:1674-9154(2017)05-0015-05

  治贫先治愚,扶贫先扶智,教育是阻断贫困代际传递的重要途径。目前,全国贫困人口有90%集中在民族地区。对此,习近平总书记指出:“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙,紧扣民生抓发展,重点就是抓好就业和教育,一个人没有就业,就无法融入社会,也难以增强对国家和社会的认同,职业教育力度要加大。”习近平总书记提出的针对民族地区职业教育精准扶贫战略思想为新时期民族地区扶贫工作指明了方向。借助职业教育推动民族地区经济快速发展,实现民族地区贫困人口脱贫致富具有深远意义,也是我国新时期民族地区扶贫工作的战略选择。

  一、民族地区职业教育政策实践的现实背景

  近年来,随着党中央向民族地区政策的倾斜和“一带一路”建设的实施,民族地区与周边国家和地区交流合作得到加强,民族地区经济得到快速发展。但由于历史原因,东西部经济发展水平存在一定差距,民族地区经济发展水平较低,贫困率较高,且脱贫难度大、返贫率高。据国家统计局资料显示,截至2015年少数民族聚集地的贵州、云南、甘肃、四川、重庆等省市贫困率都达到35%以上。贫困问题制约民族地区经济发展,制约“一带一路”建设的实施,必须补齐民族地区贫困问题这一短板。党和国家高度重视民族地区贫困问题,借助“一带一路”建设发展民族地区经济,建设“一带一路”对民族地区特别是边疆地区是个大利好,要加快边疆开放开发步伐,拓展支撑国家发展的新空间。

  随着扶贫助产理念的兴起,实行民族地区重点帮扶、定点援助,成为近年来我国民族地区教育发展的一道风景。[1]职业教育与社会经济联系紧密,发展职业教育是推动民族地区经济发展、助力“一带一路”建设的重要方针,“职业扶贫”是新时期扶贫工作的重要举措,是实现精准扶贫、摆脱代际贫困的有效方式。实施职业教育精准扶贫不仅使贫困人口获得一技之长有了谋生的本领,更能实现精神脱贫,帮助困难群众形成扶贫攻坚、脱贫攻坚的源动力和内生力。改革开放三十多年来,国家与各省市陆续出台了许多与民族地区职业教育相关的政策文件,充分发挥职业教育的优势,推动职业教育优先发展,探索职业教育扶贫之策,助力民族地区精准扶贫。一是国家出台一系列政策助力民族地区职业教育精准扶贫。如2006年国家民委、教育部《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》中提到要加大对民族地区职业教育的经费投入,多渠道筹措教育经费;《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出“加大对革命老区、民族地区、边疆地区扶持力度,把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划,统一组织,同步实施,同等条件下优先安排,加大支持力度”;2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》中提出,要落实民族教育发展的条件保障。国家政策的相继出台,凸显出对民族地区职业教育的重视,将有效促进职业教育的具体政策进一步实施,构架出民族职业教育发展的政策体系。二是各民族地区各省市相继出台政策助力本地职业教育精准扶贫。2013年1月,《贵州省人民政府关于实施教育“9+3”计划的意见》,提出在巩固9年义务教育基础上,大力发展3年免费中职教育;[2]《宁夏教育精准扶贫“十三五”行动方案》中提出要大力发展职业教育和培训,以提升建档立卡贫困人口的基本文化素质和技术技能水平为重点,全面提升贫困地区人口就业创业、脱贫致富能力;甘肃省2015年《关于精准扶贫教育支持计划的实施方案》中提出,扩大贫困家庭子女接受职业教育的机会,以建档立卡的贫困家庭为重点,所有贫困家庭中职学生享受免学费政策,实施好藏区“9+3”中职免费教育项目。民族地区通过职业教育助力精准扶贫等一系列政策的出台进一步落实彰显了民族各地区结合本地实际,坚持就业导向,提供政策支持,推进改革创新,促进民族地区摆脱贫困,实现由输血向造血功能的转变,促进经济、社会、文化的进一步发展。

  二、民族地区职业教育政策实践的具体内容

  (一)中央层面的相关政策

  党的十八大以来,国家为了发挥职业教育在精准扶贫工作中的作用,相继制定出台了一系列重要政策法规。2012年党的十八大强调要“加快发展现代职业教育”,2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“加快现代职业教育体系建设,深化产教融合、校企合作,培养高素质劳动者和技能型人才”。由此可知,国家充分认识到职业教育是实现贫困落后地区治贫、扶贫的根本手段,中国职业教育要实现快速发展,应将其提到国家战略高度。为贯彻落实相关会议要求以及《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的战略部署,2013年教育部等七部委联合下发了《关于实施教育扶贫工程的意见》,从目标要求、任务实施和保障路径等方面全面开展对职业教育的扶贫工作,指出职业教育的顺利实施需要完善相关资助政策、加强学生就业指导和开展对口支援等,并通过职业教育服务当地社会、东中西部职业教育相互协作等促进现代职业教育的迅速发展,进而充分发挥职业教育在脱贫致富过程中的能力。2014年,习近平总书记就如何加快推进职业教育发展作了重要指示,强调职业教育在人才培养、促进就业、技能传承等方面的战略地位,明确了职业教育在新时期应肩负的重任和发展方向,并指出了各部门在不同地区如何统筹进而加快职业教育的发展。在党中央的宏观政策和习总书记的重要指示之下,2014年教育部等六部门颁布了《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》,提出要“充分发挥职业教育在扶贫开发中的重要作用,围绕贫困地区产业发展和基本公共服务需求,提高职业教育扶贫的精准度”,同年,国务院也出台了《关于加快发展现代职业教育的决定》,提出应“加大对农村和贫困地区职业教育支持力度”。2015年国务院扶贫办等三部门联合出台《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》,雨露计划是国务院扶贫开发领导小组办公室在贫困地区实施的专项扶贫计划,为切实推进雨露计划工作,做好农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育,从指导思想、工作目标和原则、扶持对象和方式、职责分工和组织保障等方面保障职业教育精准扶贫工作的顺利开展。2017年教育部办公厅、国务院扶贫办综合司下发的《贯彻落实〈职业教育东西协作行动计划(2016-2020年)〉实施方法》规定,职业教育的发展应坚持“精准脱贫与职教发展相结合。以职业教育助推精准脱贫,以精准脱贫带动职业教育发展”的原则。

  (二)地方层面的相关政策

  为加快我国贫困地区的发展步伐,推进全国范围内的共同富裕,实现我国全面建成小康社会的奋斗目标,2011年中共中央、国务院联合印发了《中国农村扶贫开发纲要(2010-2020年)》,指出扶贫开发既是我国的历史任务也是脱贫致富的主要路径。随后,我国地方政府相继结合当地实际制定了农村扶贫开发文件,对职业教育的发展都有所涉及,如云南省2014年颁布又于2017年修订的《云南省农村扶贫开发条例》,提出通过建立智力扶贫制度和优惠制度来加强贫困地区的职业教育。2013年贵州省的《贵州省扶贫开发条例》和2015年湖南省的《湖南省农村扶贫开发条例》为职业教育设置专项扶贫资金,从费用补助或减免方面扶持落后偏远民族地区的职业教育。精准扶贫是新时期指导我国扶贫工作开展的一个重要思想,2013年中央办公厅制定的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出六大扶贫机制,精准扶贫工作机制便是其中之一,紧接着国务院扶贫办出台的《建立精准扶贫工作机制实施方案》将精准扶贫工作正式推向全国范围内开展。2015年至2016年间,各省、自治区、直辖市纷纷出台了专门针对教育领域的精准扶贫,由此实现了扶贫工作由全面覆盖向全面精准的转变。甘肃省于2015年出台《关于精准扶贫教育支持计划的实施方案》,对职业教育的目标要求是“扩大职业教育办学规模,推进职业教育资源进一步向贫困地区、贫困家庭倾斜”,并专门围绕职业教育制定了八项具体措施,有效保障职业教育精准扶贫计划的实施。2016年宁夏以“发展教育脱贫一批”的目标导向出台了《宁夏教育精准扶贫行动计划(2016-2020年)》,列出“职业教育技能富民行动”等十项行动计划。2016年福建的《福建省实施教育精准扶贫工作方案》,就贫困地区职业教育的加快发展提出了两项要求:一是提高培养能力,二是开展技能培训。2016年海南省教育厅制定了《海南省教育精准扶贫行动计划(2016-2020年)》,从布局、招生、资助、培训与就业方面做了具体要求,从各个具体层面聚焦职业教育的薄弱之处。

  (三)职业教育精准扶贫政策特点

  无论是中央层面还是地方层面的职业教育精准扶贫政策,一方面体现出职业教育发展的自身需求,另一方面也是国家在主动适应这一需求下不断做出的深化改革创新。职业教育在国家政策大力扶持下,迅速成长为一条教育扶贫、精准脱贫的有效路径,结合我国当前职业教育精准扶贫政策的现状,其呈现出的特征大致可归纳为以下几点。

  1.精准确定扶贫目标

  鉴于职业教育在实现精准脱贫、促进人力资源培养和阻断代际贫困上的重要作用,我国职业教育精准扶贫政策在职业教育领域确定的目标是促进实现职业教育提升脱贫致富的能力。就如何进一步提升这一能力也明确指出了两条路径:一方面是促进贫困地区新生劳动力参加适应当前就业需求的职业培训,另一方面是促进我国中国特色现代职业教育体系的进一步完善,实现职业教育适应社会发展需求,做好中职与高职、职业教育与普通教育的衔接沟通。在这一目标指引下,我国职业教育成为精准扶贫、精准脱贫的有效路径。随着精准扶贫工作的进一步推进,我国在2020年最终要促进脱贫攻坚目标的实现,职业教育将逐步加大东西协作力度来确保“发展教育脱贫一批”任务的完成,为实现教育脱贫攻坚打好坚实的基础。

  2.精准资助扶贫对象

  精准扶贫开展的前提和基础是精准识别贫困对象,由于我国幅员辽阔,人口众多,面临着不同的经济、文化、社会等方面因素,因此精准识别扶贫对象就显得必要而又存在诸多挑战。从当前我国政策法规对扶贫对象识别的规定来看,一般是由各个省、自治区、直辖市政府结合当地不同地区的情况来制定贫困标准,根据这一标准来确定不同市县贫困人口的数量,对各个市县分配扶贫指标,然后依次向下级的乡镇及村层层分配。精准识别贫困对象后,根据贫困对象致贫的原因采取相应的资助措施。当前在职业教育领域,我国对家境贫寒的学生实行的是“奖、助、贷、勤、补、免”六位一体的助学体系,实现了90%的中职学生和20%的高职学生可以接受职业教育。在实现职业教育资助对象覆盖面尽可能广的基础上,我国职业教育政策法规逐步瞄准建档立卡的这类贫困人口精准发力。

  3.精准改善扶贫服务

  为了加快我国精准扶贫工作的发展进程,中央和地方各级政府在精准扶贫政策的制定过程中大力向农村的职业教育倾斜,着力改善贫困地区职业院校的办学条件,优先满足贫困地区农村职业教育的发展,旨在提升职业教育服务社会的能力,促进区域经济社会发展。在政策引领下,多地以市或县的职教中心作为依托,通过现场实训、集中办班和送训下乡等形式为贫困地区家庭送去教育培训服务,为贫困地区培养了适应当地经济发展的人力资源。在做好人才培养基础上,职业教育逐步树立起服务就业的导向,职业教育政策强调精准就业服务机制的建立,鼓励校企之间建立起深度密切的合作关系,针对贫困家庭劳动力的就业和创业予以大力扶持和帮助。

  三、民族地区职业教育精准扶贫的理论阐释

  (一)学界关于民族地区职业教育精准扶贫的相关讨论

  在我国扶贫开发时代背景下,精准扶贫是我国新时期扶贫工作的战略选择,职业教育具有促进经济发展、实现民族地区脱贫致富的社会功能,是实现精准扶贫的重要途径。不同专家学者针对民族地区职业教育精准扶贫展开了不同论述,部分学者认为,职业教育精准扶贫贵在精准,才能更好地促进中西部地区经济社会发展的有效平衡。如朱爱国指出,职业教育精准扶贫,是实施职业教育的人为接受职业教育的人提供精准扶贫服务,无论是提供职业教育的人还是接受职业教育的人,都不是精准扶贫的工具,而是精准扶贫的目的——脱贫发展或发展脱贫。[3]钟科丞指出,要以职业教育助力精准扶贫,要进一步发挥职业教育在扶贫工作中的作用,把发展职业教育作为智力扶贫和技能扶贫的“直通车”,精准发力,从而实现精准脱贫。[4]也有学者从职业院校自身办学质量提升角度提出职业教育内涵式发展以满足精准扶贫的需要。如部分学者认为职业教育助力精准扶贫,自身办学质量先要“脱贫”。[5]陈丰丹、许锋华基于对民族地区进行实证调查,发现民族地区职业教育存在实习实训基地不足、专业设置不合理、职教师资匮乏、生源萎缩、劳动力市场不完善等问题,表明民族地区职业教育总体水平还不高,是我国职业教育均衡发展的短板。[6]有学者以贵州地区少数民族职业教育精准扶贫为例,提出职业教育精准扶贫存在诸多问题,表现在职业教育贫困对象的识别有待加强、措施有待改进、成效有待提高等。[7]也有学者从学生的可持续发展角度分析,表明现有的职业教育体系和教学内容存在脱节,现有民族地区职业学校的教育教学体系、内容等均面临严峻考验,即使学生暂时解决就业,也难免不被快速发展的时代所淘汰,再度陷入贫困。

  综上,在中国要确保2020年底实现全面建成小康社会的宏伟目标,实现全面脱贫的战略目标的背景下,必然要加大少数民族贫困地区教育投资,借助职业教育,激发教育扶贫效果。然而,目前学术界对少数民族尤其是贫困地区的少数民族的职业教育研究偏少,且关于职业教育对民族地区脱贫的影响并未形成统一意见。扶贫攻坚,贵在精准,发展职业教育是扶贫工作的一项重要举措,当下急需研究民族地区职业教育精准扶贫问题,并从职业教育精准扶贫的价值特殊性、契合社会适应性入手,实施适合民族地区需要的职业教育,提高贫困对象的自我发展能力,才能从根本实现消灭贫困、阻隔贫困的代际传递。

  (二)民族地区职业教育精准扶贫的理论问题

  职业教育与社会生活联系最为密切,在精准扶贫战略选择基础上,职业教育要发挥其特殊价值属性,拓展其精准扶贫实现路径,进而从根本上消灭贫困,阻隔贫困代际传递。

  1.职业教育精准扶贫较其他教育扶贫具有价值特殊性

  首先,职业教育有其自身价值的特殊性。在现实生活中,社会成员有其职业工作和社会分工的需要,职业教育是以职业为载体、以技能为中心的一种特效类型的教育,职业教育活动本身是一种价值创造活动,其价值的发挥是作为客体的职业教育与相应主体之间的相互关系和作用,育人是其本质属性和基本价值。[8]在我国人口基数大、人力资源总量丰富、质量偏低的现实背景下,职业教育和社会生活联系密切,实施职业教育能够及时对接产业,实现把人口数量优势转化为人力资本优势,职业教育和扶贫工作有机结合,更能发挥两者的优势,进而斩断贫困恶性循环的链条,能够从根本上消除贫穷,有助于实现经济发展和社会进步。

  第二,职业教育和其它教育相比,在精准扶贫方面有其价值的特殊性。我国现有的国民教育体系下,与普遍教育侧重于理论知识的学习相比,职业教育的人才培养目标是以就业为导向,培养技术技能型人才,是一种与岗位零距离对接的教育类型。结合近几年的就业情况来看,普通大学毕业生就业形势严峻,而职业院校毕业的学生却供不应求,特别是近几年职业教育的就业率达到95%以上。就业是民生之本,也是贫困家庭人口脱贫的主要途径,职业教育以行业为引领,以就业为依托,能够及时培养出行业和区域需要的人才,更能提高民族地区贫困人口技能水平和致富本领,在实现精准扶贫方面较其他教育而言,有着更加独特的价值优势。

  2.民族地区职业教育精准扶贫实现路径

  习总书记指出“学一技之长才能有更好保障”,充分肯定了职业教育对精准扶贫工作起到的积极作用。

  首先,实施职业教育能够满足民族地区人才需求。我国民族地区经济发展相对落后的关键原因,就是民族地区的教育和人力资源条件远远落后于其他发达地区,教育和人才的匮乏制约民族地区经济发展。国家发展靠人才,民族振兴靠人才,特别是在我国实施“一带一路”建设背景下,民族地区与周边国家往来密切,对人才提出了更高的要求,职业教育以就业为导向,注重实践技能的培养与提升,契合了经济转型和产业升级对高技能人才的需求,能够及时培养出区域需要的各类人才,为民族地区改善民生、保证就业、实现致富,承担责任与贡献力量。

  第二,职业教育精准扶贫契合地方经济社会发展需要。在产业结构转型升级的背景下,职业教育“造血型”精准扶贫不仅拓宽了职业学校的办学渠道、激活了办学活力,还直接为区域经济发展探索出“6条腿走路”的新模式,一、二、三产业协调发展,促进当地百姓增产增收。如湖南湘西怀化市湖南生物机电职业技术学院的对口帮扶贫困地区,发展特色产业,通过以项目制的方式,创建了电商平台,以“互联网+特色产品”的营销模式,即农产品为第一产业、农产品深加工为第二产业、“互联网+”的营销为第三产业,“6条腿走路”开辟了本地特色农副产品走出大山、走向外界的新渠道,职业教育精准扶贫契合了民族地区社会经济发展的需要。

  3.民族地区职业教育的根本目的

  民族地区职业教育的根本目的是为了从根本上消灭贫困,阻隔贫困代际传递。受阶层固化潜在因素影响,贫困家庭子女往往也难以摆脱贫困。教育作为一种重要的阶层流动机制,有助于促进弱势群体的子女实现经济社会地位的跃升,具有较强的促进阶层流动的功能。

  首先,民族地区实施职业教育精准扶贫是为了从根本上消灭贫困。职业教育作为与经济产业链紧密相连的一种教育类型,能够提供适应当地经济发展的高素质技术技能人才,在培养模式上实现与产业经济的零距离对接。有学者指出,职业教育是民族地区产业发展的重要支撑,是增加民族地区群众收入的重要来源和加快脱贫步伐的重要保证。[9]在民族地区发展中优先发展职业教育,把农牧民职业教育和服务于民族特色产业的职业教育作为职业教育发展的重点领域,并在引导学生学知识、学技术的同时,促进各族群众在共同生产和工作学习中加深了解、增进感情,有助于实现脱贫致富和民族团结。

  第二,民族地区实施职业教育精准扶贫阻隔贫困代际传递。目前我国职业教育实行的是“奖、助、贷、勤、补、免”六位一体的资助体系,覆盖了90%的中职学生和20%的高职学生,努力让每一个家庭经济困难学生“上得起学、上得了学”。合适的职业是一个人的立身之本,接受职业教育不仅能使贫困生通过学习改变命运、拥有一技之长,还能引领民族文化传承创新,助力民族地区人民脱贫致富,阻隔贫困代际传递。

  综上所述,民族地区职业教育在推进精准扶贫中具有不可替代的作用,相比其他领域扶贫方式而言,这是从根本上拔穷根,是实现民族地区经济社会可持续发展的必然选择。而与其他教育扶贫方式相比,职业教育又克服了教育效果滞后性的弊端,能及时迅速地反映民族地区的经济社会发展需要,因此职业教育精准扶贫成为民族地区扶贫工作备受青睐的选择路径。但我们也要看到,民族地区职业教育发展具有自身的独特性,民族地区职业教育政策实践需要契合职业教育发展的特点和民族地区教育发展的现实诉求,方能进一步发挥职业教育在民族地区精准扶贫中的重要作用。

  参考文献:

  [1]二十项政策助力教育扶贫全覆盖[J].中国农村教育,2015(11):6-7.

  [2]省人民政府办公厅关于印发贵州省教育“9+3”计划实施方案的通知[EB/OL].[2017-07-20].http://www.gzgov.gov.cn/xxgk/zfxxgkpt/szfxxgkml/201507/t20150703_304113.html.

  [3]朱爱国,李宁.职业教育精准扶贫策略探究[J].职教论坛,2016(1):16-20.

  [4]钟科丞.以职业教育助力精准扶贫[N].甘肃日报,2017-04-17:8.

  [5]职业教育助力精准扶贫改写青年人生[EB/OL].[2017-07-20].http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/zx/2017-03-27/doc-ifycstww1229421.shtml.

  [6][9]陈丰丹,许锋华.民族地区职业教育发展现状、问题与对策研究——基于对恩施州八县(市)的实证调查[J].职业教育研究,2015(9):11-16.

  [7]王锋,侯长林,张亮.贵州省职业教育精准扶贫的策略研究[J].新西部,2017(2):40-41.